IT时代周刊电信法难产记

第一章 苦等27载 一部法律，让人等待27年，至今还没有问世，只因它被人们赋予了太多的内涵！ 《电信法》不仅涉及和协调电信管理部门与相关主管部门、电信管理部门与电信企业、电信企业与电信企业、电信企业与电信用户之间的关系，还要解决市场准入、普遍服务、电信监管、行业垄断等问题，如此百科全书般的法律，其复杂程度已远远超出人们的想象。 难产成为必然！ 漫长的孕育 工作展开得越早，并不意味着就能越快做好！《电信法》就是一个例子。 1980年， 《电信法》开始起草，但直到1993年，《电信法》起草工作才开始列入第八届全国人大立法规划，并在1998年列入第九届全国人大常委会立法规划，成为第一类立法项目。 但如此漫长的 “长跑”，却没有产生一个阶段性的成果，不能不说是一个巨大的遗憾。 在久等无消息的情势之下，信产部在 2000年9月出台了被称为“小电信法”的《中华人民共和国电信条例》。但可惜的是，这部“小电信法”只是一部行政法规。“它的不足是很明显的。”原对外贸易经济合作部条约法律司的王洋认为，作为一部行政法规，在和其他法律发生冲突时便要让步，难以规范一个行业的市场行为。 也许是认识到了其中的缺陷，《电信法》在2001年开始加快立法程序。当年4月，《电信法》起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会成立。信产部部长王旭东任起草小组组长，信产部副部长奚国华任副组长，信产部前任部长吴基传为顾问，其他8名成员均是信产部的高层人物。随着这些实权人物的参与，加快了《电信法》起草工作进程，也促使《电信法》被列入2003年第十届全国人大常委会的立法规划。 2004年6月中旬，信产部召开第6次部务会。在这次会议上，审议通过了《电信法》（送审稿），并提请国务院审议。努力没有白费！2005年12月28日，全国人大常委会委员长会议公布了《全国人大常委会2006年立法计划》，其中难产25年的《电信法》终于进入初次审议法律草案名单，预示着2006年《电信法》的出台露出了一丝曙光。 但这并不是胜利来临前的曙光！当时间跨入2007年的时候，《电信法》的审议再度被搁置起来！信息产业部政策法规司法规处处长李长喜对本刊透露，目前《电信法（草案）》仍在国务院法制办文件柜中静静等待专家评议。 在这样的背景下，《电信法》的立法工作又陷入了悄无声息的僵局！ 初露规模 经过多年的酝酿和筹划，《电信法》终于初露规模！ 2003年10月29日，《电信法(草案)》的框架终于搭建完毕，起草工作小组向部分电信法立法起草专家咨询委员会通报了立法情况。专家咨询委员会共有28个专家委员，主要由电信技术专家、法学家、经济学家组成，还有一部分是信产部相关部门的官员，没有其他相关部门的官员参加。 《电信法》草案的法律结构如何？相应的规定能否解决当前电信产业的问题？虽然至今不为外界所知，但电信法立法专家余晖向媒体透露，这次专家通报会，是信产部第2次向咨询委员会征求意见。应该说，第二稿与《电信法》起草工作小组2001年形成的第一稿相比，有了很大改进！ 两年前的第一稿，比较突出的问题是法律结构明显不够完善和平衡，诸如三网融合、监管体系等重大问题没有涉及，而无线电管理的内容占了很大的篇幅。而这次草案最大的进步，体现在对互联互通、监管体制、普遍服务以及对电信资费价格的分类和决定程序等都有了比较明确的规定，使这部法律的结构相对完善。 对当时的情形，余晖介绍说，《电信法(草稿)》共分为14章，第2到第12章，分别为电信业务许可、电信网间互联、电信资源、电信资费、用户权益保护、电信普遍服务、电信规划与建设、电信业无线电管理、电信标准与电信设备进网、网络与信息安全、电信监管机构。 在这份草案中，主要调整了两大方面的4种关系：电信管制部门与相关主管部门的关系、电信管制部门与电信企业之间的关系，这两种属于行政法律关系，是电信管制法调整的范围，也是各国电信立法的重点；电信企业之间的关系、电信企业与用户之间的关系，这后两种关系属于民事法律关系，是民商法调整的范围。 在完成草案的第2次修改后，信产部再次在2004年5月于北京召开了《电信法》立法工作会。据了解，这次会议在昌平区的长陵宾馆召开，主持人是刚刚被国务院任命不久的信产部副部长蒋耀平(原信产部政策法规司司长)，参加会议的人员则为来自全国各省、直辖市的通信管理局局长及政策法规处处长。这是信产部在管理层面召开的关于《电信法》的最后一次征集意见的会议。 这次会议和前几次立法工作会议一样，具体会议内容同样不为外界所知。本刊记者从知情人士口中还是得知了信产部提交给国务院的《中华人民共和国电信法》(送审稿)(以下简称送审稿)的一些内容。 据了解，送审稿共15章190条，框架性文件基本成型。送审稿从总体上反映了我国电信基本政策的要求、电信管理和发展的实践，是一部集中了各方面智慧，构筑电信法律体系、能基本实现电信立法目的的法律。 可惜的是，送审稿提交上去后，至今仍无下文！

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