减税不如减费

减税不如减费

[找出问题的真正成因，以重点清理整顿那些设立不合理、管理不到位、使用不透明的费与基金，来回应社会关切、收敛广义宏观税负与狭义宏观税负之间的缺口]　　相当长一个时期以来，结构性减税的呼声很高，甚至一度成为税收改革的主流话语取向。当前，中国经济进入“新常态”，经济增长速度由高速变为中高速，通过减税激发全社会的创新、创业活力，促进小微企业发展，增加就业，更是社会各方面的共同期待。

但对照今年以来的财政收支情况，无论中央还是地方，税收增长速度都明显下滑。加之财税部门正在主推的“六税一费”改革，总体而言其加税的效应要显著强于减税效应。长期而言，这些改革关系到调节居民收入分配差距、促进社会公平，以及形成符合现代治理框架下政府与人民之间新型关系的重任，对中国社会完成现代化转型具有非同寻常的意义，因此势在必行，绝对不能动摇。　　在此情形下，如何回应减税的社会关切？减税的空间又从何而来？　　通过分析我国宏观税负的结构，可能有助于发现解决问题的思路。　　数据分析表明，近年来我国以税收计算的小口径宏观税负为20%左右。无论是与发达经济体27.7%的平均水平相比，还是与发展中经济体22.7%的平均水平相比，这个数字都是很低的。这说明，不论是现在，还是未来，从税收的角度探讨为社会减负的空间都极其狭窄，特别是考虑到转轨时期我国政府职能还将在一个较长时期内保持较大规模和范围、社会保障和公共服务水平还需进一步提高时，就更是如此。　　但是，如果是以财政收入计算，我国宏观税负就将上升到22.7%(2013年)，如果以政府收入计算，我国宏观税负一下子就上升至36%左右。以此而论，社会负担的水平就很不低，就确有下调和减负的空间。　　造成不同口径宏观税负水平巨大差异的，主要是三类因素：社会保障费、非税收入、政府性基金。鉴于社会保障费的特殊性质和我国现行社保体系的实际状况，不太可能降低社保的收费水平，但仔细观察非税收入和政府性基金，就可以从中发现下调的空间。　　按现行统计口径，非税收入包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、其他收入四项。近年来，非税收入增长速度都高于同期税收增速，2013年全国非税收入共计18646亿元，其中专项收入3462亿元、行政事业性收费4883亿元、罚没收入1643亿元、其他收入7467亿元。政府性基金收入方面：2013年全国政府性基金共45项，共计取得收入52239亿元，即使扣除国有土地出让金48007亿元，也为政府获得了4232亿元的收入。数据还显示，近年来我国政府性基金年年都有大额结余，如2011年结余了781.02亿元，2012年结余834.73亿元。因此仅从数字上来看，从非税收入和政府性基金下调社会负担的空间是存在的。　　更具有下调必要性的是，从收取非税和政府性基金的法理上看，很难说全部项目都站得住脚。如行政事业费，尽管财政部门每年都发布收费清单，但有些地方、有的部门在目录之外另立名目收费绝不是个别现象，另外还存在着像社会抚养费这类合理性存疑，停车费这类去向不明的各类收费项目。这些收费在很大程度是加重社会负担、引发社会怨言的主要因素。　　政府性基金方面，情形也一样。很多基金在设立之初可能确有必要收取，但设定时不明确收取年限，造成项目已建成、收费仍在继续的情形大有存在，有些一收已经几十年。即使有些基金设定了收取年限，但到期后改头换面仍继续收取；有些基金年年出现巨额结余，但仍照收不误。对此，企业和百姓不胜其烦。　　必须指出，部分收费和政府性基金在实际运行中已沦为部门财力，其公共价值相当有限。形式上，所有收费和政府性基金均纳入了“收支两条线”管理，但在实际分配使用上，往往通过这样那样的形式和征收部门挂钩，形成事实上的部门财力，“每个基金后面，都站着一个部门”。财力部门化的后果相当严重，如历来在收费和基金项目上都存在所谓的“剪韮菜”现象，割掉一茬，再长一茬，成为财政管理的顽疾。由于管理不透明、监管不到位，部门在收取这些费与基金的过程中，难免出现人为因素导致的设租寻租，伤及社会公平。财力部门化还拉大了各部门间的财力差距，影响了财政分配秩序。　　看来，要回应社会关于减税的关切，一方面要虚心接受社会各界的置疑，避免回应上的简单化和武断，如仅以税收计算的税负水平来回应社会上关于“税负重”的意见，另一方面要准确辨识造成“税不重”而“负担重”的深层次原因主要在于政府收入秩序比较混乱，进而将目光锁定在清理、整顿费与基金上面，这样才能在当前经济下行、政府收入下降、税制改革的背景下，找到回应社会关切、为社会减负、释放经济社会活力的可行之路。　　一是以“正税清费(基金)”的思路对各类收费项目进行全面清理。综合而言，现行收费项目约可分成以下几大类：一是附着于“税”收取，主要用于公共支出，如教育费附加；二是依附于价格加收，属于价外收费，如各类电价加收；三是因公民使用了某种特定设施、特定服务的定向收费，属于使用者付费；四是基于公共管理性的收费。对此，要以“正税清费”思路进行清理整顿，分类定性，凡是那些事实上已具有税收性质的基金，可通过一定程序归并，纳入税收的整体管理之中；对于价外加收的“费”和具有使用者付费性质的“费”，应归并到价格之中，通过价格来体现，属于一般性收费的，则应经过严格审批的程序；对于部门间重复收取、搭车收取的，则应坚决取缔。　　二是要明确政府性基金的征收目的、征收金额、征收时限，建立定期评估与退出机制。一方面，可借鉴上述清理收费项目的思路，对政府性基金项目进行整理，其中相当大一部分应进入价格。对于确需征收的政府性基金，在设立之初就应明确征收金额与时限，凡是那些已达到预定征收金额、年限的基金，到期就应停止，确有必要继续征收的，必须重新启动设立程序。对于连续多年结余的基金，应全部重新评估，以切实减轻企业的非税负担。　　三是加大政府收费与基金使用管理的透明度。在公开的部门预算中，要对收费与基金的情况以附表的方式详细说明收费依据、收费金额、使用情况，基金项目更要有整个项目建设、管理、营运的相关信息，以便各方面加强监督、规范运行。　　总之，宏观税负要维持在社会所能承受的范围之内。与此同时，要对社会强烈反映的“税负重”的诉求进行细致分析，找出问题的真正成因，以重点清理整顿那些设立不合理、管理不到位、使用不透明的费与基金，来回应社会关切、收敛广义宏观税负与狭义宏观税负之间的缺口，以收到减轻社会负担和规范政府收入秩序的双重功效。　　(作者系国家行政学院经济学部教授)

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